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    廣州:全面實施電子招標投標的機遇與挑戰

    來源:作者:發布時間:2015-07-15點擊次數:5509次

          一、全面實施電子招標投標已迫在眉睫
      十八大報告提出工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,從而將信息化作為推進經濟結構戰略性調整的重要內容,要求大幅提升信息化水平,推進信息網絡技術廣泛運用,推動信息化和工業化深度融合[1]。在這個大背景下,《電子招標投標辦法》(下稱《辦法》)應運而生,自2013年5月1日起施行。做好《辦法》貫徹實施,對促進招標采購市場的健康發展、推動政府職能轉變、推進生態文明和黨風廉政建設具有重要作用。與傳統招投標相比,電子招標投標在提高招投標透明度,節約交易成本和資源,利用信息化技術手段解決暗箱操作、弄虛作假、圍標串標、限制排斥潛在投標人等問題方面具有重要意義[2,3,4]。
      國家發展改革委員會等部門緊接著發布一系列關于做好電子招標投標的指導意見和通知,如:《關于做好<電子招標投標辦法>貫徹實施工作的指導意見》(發改法規〔2013〕1284號)(下稱《指導意見》)和《關于進一步規范電子招標投標系統建設運營的通知》(發改法規〔2014〕1925號)(下稱《通知》)。在《通知》中還明確改造時限:“電子招標投標系統三大平臺的運營機構和相關監管部門應在2015年底之前,全面完成對已有平臺的改造,確保平臺定位準確、功能獨立、運營規范、標準統一、接口開放、安全可靠、高效便捷”,還規定“要按照2016年底前基本形成公共服務平臺體系的目標,制定出臺公共服務平臺管理辦法和技術規范,推動建立本地區跨部門、跨行業的統一的公共服務平臺,并按規定與國家公共服務平臺對接交互信息”。可見,全面實施的電子招標投標已迫在眉睫。
      二、廣州實施電子化招標投標的情況
      廣州公共資源交易中心(下稱“交易中心”)在建設工程電子招標投標方面起步較早:一、原廣州市建設工程交易中心在2002年已開始使用計算機輔助招標投標管理系統;二、2007年6月廣州市建委頒發了《關于市政等工程項目試行計算機輔助評標的通知》,規定廣州市市政和其他財政性投資重點項目中試行計算機輔助評標;三、2009年6月原廣州建設工程交易中心開始對房建市政非復雜大型工程項目實行全過程電子招投標。如《辦法》所規定,交易中心電子招標系統已基本建成三大平臺,分別為完成招標投標交易活動的交易平臺、用于交易平臺之間信息交換、資源共享、提供信息服務的公共服務平臺和供監督管理單位備案的行政監督平臺。 

      在積累大量的電子化招投標經驗之后,交易中心繼續創新性地邁著大步前進:一、專業工程(如鐵路工程、水利水務工程、交通工程、園林工程等)實行電子化招標投標;二、中心自行研發了集評標與視頻會議系統于一體的遠程異地評標系統,以南沙交易部為試點,建立“兩地多方”的遠程異地評標新模式;三、建立“數字見證”智能見證新模式,通過信息化手段,采取物理隔離的方式,即招標人、監督人員和見證人員在評標過程不再進入評標區,保證專家獨立評審,通過音頻、視頻對評標現場進行全程見證;四、交易中心增設業務受理部管理集中辦事窗口,集中辦理包括投標報名、IC卡辦理、招標申請受理等在內的20余項招標投標相關業務,優化電子交易系統,把整個交易流程分解到不同的部門進行分段操作,各個辦理環節之間相互制約和監督,增大了違規操作的難度。

          三、實施電子化招標投標過程中遇到問題和解決辦法

      全面實施電子招標投標“前途是光明的,道路是曲折的”,交易中心已取得豐碩的成果,但仍遇到很多問題和挑戰:
      (一)CA數字證書和電子簽章的全面普及
      要全面實行電子化招標投標,首先要解決的問題是全面普及CA數字證書和電子簽章。根據《辦法》第四十條:“招標投標活動中的下列數據電文應當按照《中華人民共和國電子簽名法》和招標文件的要求進行電子簽名并進行電子存檔”和《電子簽名法》第十四條:“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”,在招標人招標、投標人投標、評標專家評標等每一步電子招標投標流程中,可靠的CA數字證書和電子簽章將成為招標投標過程資料合法性的重要依據。作為電子身份證的CA數字證書和電子簽章的普及,將影響電子招標投標的全面推廣。交易中心已為評標專家辦理CA數字證書和電子簽章,評標專家可以通過CA數字證書和電子簽章確認招標人錄入的評標費用。
      而對于企業,因增加企業的成本和難于對CA數字證書的管理,CA數字證書和電子簽章的普及是難點。交易中心采用讓利的措施,推出免費提供辦公場地和辦事窗口等一系列優惠條件,促使CA證書和電子簽章公司向企業讓利,具體是CA證書的年費由原來的每年200元降為每年100元,這兩項讓利每年就可以為企業節省超過100萬元。
      (二)電子招標和紙質招標并存
      《辦法》從電子招標投標交易平臺建設,招標、投標、開標、評標和中標電子化,信息共享與公共服務,監督管理等方面全面地規定電子招標投標平臺的建設,但實現全面電子招標投標不是一蹴而就的,紙質媒介和電子招標“兩條腿走路”并存的過渡階段將持續很長的時間。因為已加密的電子簽章脫離了電腦系統加密的環境,通過無防偽打印機打印出來的已簽章的資料會失去有效性和合法性,所以經電子簽章確認的電子招標材料在走紙質流程時將需要重復簽字和蓋章,這樣電子招標的節能減排、提高交易效率等優勢將無法發揮。
      《指導意見》提出貫徹實施《辦法》的基本要求有“堅持統籌規劃與分步實施相結合”,而且“各地方各部門和有關市場主體根據實際情況分階段逐步實施”,分步實施絕不是橫向地大面積地鋪開,而是縱向實施,應遵循先易后難、先標準后非標準、先小型后大型的原則,按類別逐步上線[5]。交易中心先進行房建市政非復雜大型施工項目電子化招標投,近5年已完成近4000宗電子招投標項目,現推行專業工程和復雜大型施工項目電子化招標投標。因此,一步一個腳印穩步推進電子化招投標有利于降低流程上切斷、忽而電子、忽而紙質帶來資源浪費、程序嚴肅性差和工作效率低的影響。
      (三)公共服務平臺難于搭建和共享
      實施電子招標投標,歸根到底是“三個平臺”的搭建和互通。較之于交易平臺和行政監督平臺,公共服務平臺的搭建、互聯互通和信息共享是難點和重點:
      1、公共服務平臺是為招標投標活動提供保障和后援支持,包括交易主體身份認證、招標項目信息、誠信體系建設、評標專家庫建設、評標專家抽取等,這些信息分散在住建、水利、交通等各級行政監督部門、招標代理機構、招標人等。例如:在建立公共服務平臺之前,各行政監督已進行企業市場誠信信息的建設,已收集大量交易主體和招標項目信息,但因收集標準不一,信息難以共享,在公共服務平臺建設時需要重復收集此信息,浪費大量人力物力。
      2、各交易平臺和行政監督部門各自建立的公共服務平臺難免產生信息壁壘,例如:廣州市城鄉建設委員會發布的《關于加強項目負責人管理的通知》(穗建質〔2011〕843號文)明確:“建造師只能擔任一個項目,總監理工程師只能擔任三個項目”,因信息壁壘,只能限制建造師和總監理工程師在交易中心中標項目的數量,而無法查清他們在其它省市是否已擔任其它項目。然而,將所有信息整合到全國統一的公共服務平臺,其內容之廣泛、涉及部門之多,可想象難度之大,因此統一平臺需要強而有力的措施和多部門的積極配合。
      3、公共服務平臺主要具有社會公益性服務功能,兼有招標投標活動的第三方中介服務功能,是純服務性質的,其建立缺乏由市場內在動力。在招標投標活動過程中,公共服務平臺必須滿足大量的驗證、審核和服務請求,需要大量的人力物力,以交易中心建立的企業信息庫和市場信息評標平臺為例,交易中心單獨設立信息管理部,配備15位員工,對交易主體提供的信息進行接案、初審、復審等多個環節。
      可見,《辦法》列明的公共服務平臺的內容,信息量大、涉及面廣、建立難度大,政府管理部門和行業協會應把更多的注意力放在公共服務平臺的建設上。
      (四)各行業特點多 多方協調難度大
      在電子招標投標完善和實施過程中,各行業的行政監督部門起到主導作用,各交易主體積極配合,各交易中心作為交易平臺提供寶貴經驗和技術支持。特別對于專業工程,都是來自各個不同的行業,而各個行業都有自己的管理模式和管理辦法,長期形成各管各的局面,即使是同一行業間仍有各級不同的管理模式和管理辦法,在許多做法上如市場管理、資格標準的設置、評標辦法、監管機制、招標后期跟蹤管理及誠信系統的建立也各不相同。因此,在實施電子招標投標時,對于行政監督部門需要提供政策層面的支持,改變行業原有一些做法,例如:修改招標文件范本使之適用于電子招標投標;對于各交易主體,是電子招標投標真正的受益者,應提供建設性的建議,在遇到交易系統開發不完善或影響交易流程等問題時應及時提出,對電子招標投標這個新事物在曲折中前進所產生的問題更應多一份理解和支持;對于各交易中心,應針對各行業的特點和做法開發系統和設置交易流程時,應多與行政監督部門和各交易主體協調,避免閉門造車。
      (五)招標文件的個性化和標準化
      在實現電子招標投標之前,房建市政、交通、鐵路、水利等各行業都發布標準招標文件范本。《辦法》第十九條再次強調招標文件的標準化:“數據電文形式的資格預審公告、招標公告、資格預審文件、招標文件等應當標準化、格式化,并符合有關法律法規以及國家有關部門頒發的標準文本的要求”。對于傳統的紙質招標文件,在按招標文件范本基礎上進行編寫和修改,經行政監督部門的核備后,將成為招標投標的依據。對于電子招標投標,招標文件等已在系統軟件中標準化、格式化、模板化,招標文件等的個性化、多樣化將降低。這將有利于防止招標人為某投標人“量身訂做”設置相應的條件,降低投標人和招標人串通的可能性;但不利于“具體問題,具體分析”,招標人難以針對各項目的特點設置符合具體情況的招標文件。因此,在對招標文件等進行標準化和格式化時,應充分考慮行業和項目的特點,絕不能為實現電子招標投標而使到招標文件等簡單化,以“抽簽搖號”方式確定中標人。
      (六)投標成本降低造成圍標串標增加
      電子招標投標將大大降低投標的成本。根據《招標投標法實施條例》第十六條:“招標人發售資格預審文件、招標文件收取的費用應當限于補償印刷、郵寄的成本支出,不得以營利為目的”,如果招標文件通過交易平臺網上下載,發售資格預審文件和招標文件的收費應取消。因此,投標人進行電子投標時可免除購買發售資格預審文件和招標文件的費用,降低打印、包封和遞交投標文件的人力物力,這將可能加劇圍標情況的發生。
      根據廣州市建委發布的《招標文件范本》(適用于資格后審及電子評標的施工招標項目)(GZZB2010-008-2)第20.4條規定:“遞交投標文件截止時間到達后的一小時內,項目負責人須憑身份證到廣州公共資源交易中心事先確定的開標室簽到”,交易中心建立項目負責人簽到子系統,確保項目負責人本人簽到,杜絕假身份證簽到、替人簽到等弄虛作假的現象。增加項目負責人簽到的環節,能提高投標人的成本,從而降低圍標情況,但與電子招標投標的降低成本相悖。第37.2條規定:“開標時,出現下列情形之一的,不參與資格審查和評標:兩個(含兩個)以上的投標人加密打包投標文件電腦機器特征碼一致的”,對電腦機器特征碼一致的投標文件在開標時進行廢標,有利于減少圍標的發生,但是仍難以完全避免其發生。
      在全面實行電子招標投標時,如何避免因降低投標成本而導致圍標情況增加將成為一個新的課題,例如:通過電子招標投標的大量數據進行挖掘和分析,可查出甲投標單位中標時,某幾個投標單位均會投標,而且長期以來這些單位都沒有在任何項目中中標,出現上述情況可以對涉及圍標的投標單位進行調查。
      四、電子化招標投標未來構想
      《辦法》的實行為電子招標投標發展指明了方向,但不是一味包治百病的良藥,作為新事物,電子招標投標的全面實施將帶來更多的問題和挑戰。從2000年左右集中招標投標交易場所的有形建筑市場開始設立,到專業工程建設項目集中進場交易,再到公共資源交易平臺的建立,到現在電子招標投標的全面推廣,在這近15年時間里,招標投標事業有了翻天覆地的變化,發展方向也已越來越明確。隨著公共資源交易平臺的建立,涉及公共資源的交易將在此平臺匯聚,而電子化又將此有形的平臺轉化為無形,這個趨勢是不可逆轉的。作為階段性產物的公共資源交易平臺毫無疑問將被電子化取代,交易平臺將退居幕后,通過運行“電子招標投標系統的三大平臺”而使到公共資源交易在順利進行。
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